習近平總書記說:“綜觀世界近現代史,凡是順利實現現代化的國家,沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的。相反,一些國家雖然也一度實現快速發展,但并沒有順利邁進現代化的門檻,而是陷入這樣或那樣的‘陷阱’,出現經濟社會發展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關?!盵1]可見,法治化的社會治理方式對于我國社會風險的防范和管控極其關鍵。在現代風險社會中,如何發現法治化邏輯并使用法治化路徑介入到針對風險社會的治理中去,值得我們的重視。

      一、當代中國的社會風險與社會治理法治化方向的確立

    在1958年8月召開的中央政治局擴大會議上,毛澤東說:“法律這個東西沒有也不行,但我們有我們這一套……到底是法治還是人治?看來實際靠人,法律只能作為辦事的參考?!盵2]由于新中國成立后,對社會治理方式方面認識存在嚴重的不足,致使我國在上世紀六七十年代發生了“無法無天”的 十年“文化大革命”內亂,使法制遭到嚴重破壞,經濟幾乎崩潰,付出了沉重代價,對我國社會造成了巨大的風險。

后來,在中國共產黨帶領下,我們能夠痛定思痛、立志革新,黨的十一屆三中全會開始提出了加強法制建設,做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究,開啟了從“人治”向“法制”的歷史性轉變。黨的十八大提出要“全面推進依法治國,加快建設社會主義法治國家”,其中黨的十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,明確要求全面推進依法治國要有利于促進國家治理體系和治理能力現代化,依法治國按下了“快進鍵”、進入了“快車道”。

    目前,中國特色社會主義法律體系已經形成,法治政府建設穩步推進,司法體制不斷完善,全社會法治觀念明顯增強,中國法治現代化的水平和能力顯著提高。

    二、以案說法,探討我國通過個案化解社會風險并推動社會治理法治化的實踐。

法律是不斷發展的。在法律人眼中,個案公正可以推動法治進步,只有每個人都樹立對法律的信仰,法治才能自然而然進步。

    1、風險社會倒逼社會治理法治化之立法個案:

    關鍵詞:醉駕入刑。

    案情簡介: 2008年底,孫偉銘在成都市無證醉酒駕車,造成四死一重傷的慘案,最終以“構成以危險方法危害公共安全罪”被判處無期徒刑,剝奪政治權利終身,是國內首位因無證醉酒駕車肇事被判處無期徒刑而獲最高刑罰者,引起國內廣泛關注。

    當時存在的社會風險背景:隨著我國市場經濟社會快速發展,機動車輛數量和駕駛員人數猛增,又由于中國“酒文化”盛行,人們對酒后駕駛的違法犯罪行為的意識淡薄,致使酒后乃至醉酒駕車的違法犯罪也日益增多,給社會和廣大人民群眾的生命、健康造成了嚴重危害。據公安機關統計,1998年,全國共發生5075起酒后和醉酒駕車肇事案件,造成2363人死亡;2008年,發生7518起,死亡3060人;2009年1月至8月,共發生3206起,造成1302人死亡,其中,酒后駕車肇事2162起,造成893人死亡;醉酒駕車肇事1044起,造成409人死亡,足見當時我國因醉酒而引發的危險駕駛事件導致的社會風險極大。

    社會治理法治化的介入路徑及其效果:孫偉銘案結束后,但醉酒駕駛的問題并沒有得到解決。身兼全國政協委員和律師雙重身份的施杰認為:“要阻止悲劇的發生,應當進一步完善立法?!?span>于是,2010年全國兩會期間,施杰向全國政協提交了“關于增加危險駕駛罪的建議”的提案,2011年5月1日,刑法修正案(八)正式實施,并增設危險駕駛罪。

隨著醉駕入刑,從公安部交管局獲悉,2011年5月1日刑法修正案(八)將醉酒駕駛機動車納入刑事犯罪,2011年至2017年,在機動車、駕駛人數量分別增長49.6%、80.6%的情況下,全國因酒駕、醉駕導致的一般、較大以上交通事故起數均下降,造成的人員傷亡數量明顯減少。在一般交通事故方面,“醉駕入刑”前的五年,即2006年5月1日至2011年4月30日,全國年均因酒駕、醉駕導致交通事故6542起,造成2756人死亡、7090人受傷;“醉駕入刑”后的2011年5月1日至2017年4月30日,全國年均因酒駕、醉駕導致交通事故5962起,造成2378人死亡、5827人受傷,較“醉駕入刑”前的五年分別下降8.9%、13.7%、17.8%。在較大以上交通事故方面,2006年5月1日至2011年4月30日,全國年均因酒駕、醉駕導致較大以上交通事故60起,造成217人死亡、91人受傷;2011年5月1日至2017年4月30日,全國年均因酒駕、醉駕導致較大以上交通事故51起,造成191人死亡、61人受傷,較“醉駕入刑”前的五年分別下降15.3%、12.1%、33.3%。

    2、風險社會倒逼社會治理法治化之司法個案:

    關鍵詞:收回死刑復核權與限制濫用重審程序。

    案情簡介:1994年4月11日,湖北省京山縣雁門口鎮呂沖村堰塘發現一具無名女尸??h公安局經過排查,認為死者為張在玉,其丈夫佘祥林有故意殺人嫌疑。同年10月,佘祥林被原荊州地區中級人民法院一審判處死刑。佘祥林上訴后,湖北省高院認為此案疑點重重,發回重審。荊州市中級人民法院重審依舊做出相同判決,但佘祥林仍未服輸,他再次提起上訴,隨后湖北高院再次發回重審,但荊州市中級人民法院依舊堅原持判決,經反復上訴、發回三次后,中、高兩級法院仍未達成共識。在此期間,張家親屬多次上訪,并組織220名群眾簽名上書,聲稱“民憤”極大,要求對“殺人犯”佘祥林從速處決。隨后,荊州市人民檢察院撤回起訴將案件移交至下級的京山縣人民檢察院(荊門市法、檢兩系統就以這種方式繞開了湖北省高院),京山縣人民檢察院向京山縣人民法院提起公訴,經京山縣人民法院審理,佘祥林被判處15年有期徒刑。佘祥林再次選擇上訴,經荊門市中級人民法院二審審理,做出了維持原判,駁回上訴的裁決。20053月28日,“被殺”的張在玉突然返回家鄉,20054月13日,京山縣人民法院經重新開庭審理,宣判佘祥林無罪,此時距離佘祥林入獄已近11年。

    當時存在的社會風險背景:過去各地高院各行其是,死刑適用標準不統一甚至差別明顯,最高法院發現一些案件存在問題,想干預也干預不了,統一死刑案件的適用標準無可避免。此外,在2005年河北聶樹斌“冤殺”案、湖北佘祥林“殺妻”冤案,河南胥敬祥“搶劫”冤案等連續曝光,更將死刑復核權收回問題逼上風頭浪尖,經受著輿論界和理論界的批評和質疑,累積的社會制度與輿論風險較大。

    社會治理法治化的介入路徑及其效果:最高人民法院萬鄂湘副院長反思道:“佘祥林“殺妻”冤案的意義在于提醒我們反思、研究冤案形成的根源,吸取教訓,盡快健全預防冤案的機制,制定糾正平反冤案的各種措施,把冤錯率降低到最低限度?!?005年10月26日,最高人民法院發布了《人民法院第二個五年改革綱要》,為收回死刑核準權制定了具體措施;2006年7月1日起,全國各高級人民法院對所有死刑二審案件開庭審理的重大司法程序改革,改變了以往“只審卷宗不審人”引發冤假錯案的重大風險。2006年9月29日,最高人民法院將關于提請審議人民法院組織法修正案草案的議案提交全國人大常委會;2006年10月26日發布《人民法院第二個五年改革綱要》,明確規定,將死刑核準權統一收歸最高人民法院行使。10月27日,全國人大常委會開始審議這一修正案草案,并于10月31日表決通過了關于修改人民法院組織法的決定。2016年6月6日最高人民法院出臺司法解釋《關于適用刑事訴訟法第二百二十五條第二款有關問題的批復》對實體方面發回重審的次數限制,防止濫用重審程序導致的超期羈押,甚至發生冤案的問題。

    僅2007年收回第一年,因原判決事實不清、證據不足、量刑不當、程序違法等原因不核準的案件,就占到復核終結死刑案件的15%左右。還有很多案件地方因判死刑不過硬而不敢再上報。據了解,近幾年,很多省份的死刑案件下降了1/3以上,一些省份甚至下降接近了一半。此外,死刑復核權收回對我國司法和立法都產生了重大影響。在司法方面,為配合收回,最高法院頒布了《關于復核死刑案件若干問題的規定》等一系列司法解釋和規則;通過提高死刑案件的審判標準,也帶動了其他相關案件的審判改進,比如“兩個證據規定”的出臺;同時也促進了干警司法觀念的轉變,提高了對犯罪嫌疑人、被告人人權的尊重和保護。

    3、風險社會倒逼社會治理法治化之執法個案

    關鍵詞:收容審查制度終結。

    案情簡介:2003年3月17日晚,27歲的黃岡青年孫志剛因未攜帶任何證件,在廣州市天河區黃村大街被派出所民警帶回詢問,隨后被錯誤作為“三無”人員送至天河區公安分局收容待遣所,后轉送廣州市收容遣送中轉站。18日,孫志剛稱有病被送往廣州市衛生部門負責的收容人員救治站診治。20日凌晨,孫志剛遭同病房的8名被收治人員兩度輪番毆打,孫因大面積軟組織損傷致創傷性休克死亡。孫志剛于3月20日上午經搶救無效死亡。此事經媒體報道后,在全國引起強烈反響。

    當時存在的社會風險背景:我國的收容遣送制度,本來是計劃經濟條件下的產物,最初是用來對擁入城市的無業人員和災民進行收容救濟的帶有社會福利性質的措施。20世紀90年代初,隨著國務院《關于收容遣送工作改革問題的意見》的出臺,收容對象被擴大到“三無人員”(“三無”即“無合法證件、無固定住所、無穩定收入”)。

    隨著我國市場經濟社會的發展,市場經濟需要勞動力資源合理流動,現代化過程中城市化不可避免,民工在城市里的人口日益增多,遣送量每年急速增長,而計劃經濟不允許勞動力資源和生產資料的流動,福利救濟由當地自行解決致使收容遣送制度與社會主義市場經濟不相適應。此外,在收容遣送過程中由于種種客觀原因已經產生了侵犯被收容人員人身權、隱私權的情況以及個別基層執行人員濫用收容遣送制度權力甚至成為一些地方單位的創收項目,違法濫用權力的事件于是屢有發生,收容遣送這種人口管制措施已經不適應深入發展市場經濟的需要,引發了較為嚴重的社會輿論壓力和風險。

    社會治理法治化的介入路徑及其效果:2003年5月14日,沈巋3名法學博士向全國人大常委會遞交了一份關于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書,建議改變或撤銷收容遣送制度。2003年6月20日,時任國務院總理溫家寶簽署國務院令,公布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》,同時廢止了1982年5月12日國務院發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,實施了四十余年的收容遣送制度被廢除。孫志剛事件及收容制度的廢止引發了公民權利意識覺醒的高潮,有效限制行政部門濫用權力導致公民人身自由和剝奪公民財產的更多悲劇事件的發生,積極推動了政府行政執法行為法治化發展進程。

    三、社會治理法治化的路徑分析

    從國外發達國家法治化發展歷史來看,社會治理法治化除得益于市場經濟的不斷發展以外,通常受制于立法、司法、執法、公眾、媒體等參與主體的法治化意識和參與能力,因此,我們建議圍繞以上主體及其參與環節去構造合理合法的路徑將對提高我國社會治理法治化水平和加快社會治理法治化進度大有裨益!筆者認為以下三點值得重視:

    1、為人大代表、政協委員配備兼職法律輔助專家。

    根據我國參政議政制度安排,各級的人大代表及政協委員是主要參與立法、參政議政等社會活動的主體。為加強人大代表、政協委員更有效地、更有力地參與到立法、司法、執法等環節的審議、監督等事務中,建議借鑒陜西省模式從法檢司法機構、律師事務所、高校中擇優為每位人大代表、政協委員配備一名兼職法律輔助專家,同時在各級人大及政協機構中常設門類齊全的各專業的法律輔助專家團隊,并建立分組值班制度,以便人大代表、政協委員能夠全方位、便捷地學習理解并切實能夠參與到實際的社會治理法治化中來。

    2、堵不如疏”,暢通國家立法機關、行政機關、司法機構就法律法規、部門規章、地方性法規、規范性文件的更透明公開、更便捷、更多元化的公眾參與渠道。

    對法律法規、部門規章、地方性法規、規范性文件有權制定機關,應當常設值班制度,以便于收集公眾提出的切實可行上述文件的制定、修改、補充、廢止的建議和意見,以盡可能減少法律滯后性對社會治理的不良影響。
    
3、建立完善法律職業交流制度。

    英國歷史學家阿克頓勛爵說過一句名言:“權力導致腐敗,絕對權力導致絕對的腐敗?!?nbsp;僵化停滯的司法體制將造成利益部門化、特權化,不利于防范社會風險,不利于將社會治理法治化、難以做到人民權力為人民。故習近平總書記在考察中國政法大學時強調,要加強法學教育、法學研究工作者和法治實際工作者之間的交流。建議從以下兩方面深入研究并盡快推進實踐中來:一是人才交流,包括相互調動、交流任職,或者相互兼職、掛職;二是智力交流,形成協同研究法治理論、推動法治實踐的互動局面。    

    四、總結

    今年以來,雖因新冠疫情在全球蔓延以及中美爭端導致了我國市場經濟面臨的形勢比較嚴峻,但是我國并沒有放松社會治理法治化的進度,成績喜人:2020年5月28日,十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》,中國將進入“民法典時代”。20200708日,國務院公布了《國務院2020年立法工作計劃》,分別在社會治理領域、經濟領域、文化領域、民生保障領域、生態文明領域、軍隊領域、外交領域、黨和國家監督領域、行政體制領域、公共衛生領域等方面擬提請全國人大常委會審議的法律案(16件)、擬制定、修訂的行政法規(26件)、擬完成的其他立法項目逾百件。

    筆者堅信,只有在中國共產黨的領導下依法治國、厲行法治,以中國共產黨對最高國家權力機關全國人大以及政府、政協、審判機關、檢察機關的非強制性領導方式來推進社會治理法治化,才能真正有效防范與管控社會風險,才能在波瀾壯闊的世界中砥柱中流、繼往開來! 


                                                                                                                              
                               廣東格林律師事務所合伙人律師                                                                                                                                                                                                                 黃慶華                                                                                                                                                                                                      2021年3月8日



筆者簡介:廣東格林律師事務所合伙人律師,廣州市律師協會公共與公益工作委員會委員、廣東省體制改革研究會理事、清遠市新生代聯誼會副秘書長,榮譽稱號:中共廣東省律師行業黨委“2019-2020年度全省律師行業優秀共產黨員”。聯系地址:廣州市天河區華夏路13號南岳大廈13層廣東格林律師事務所。

擅長領域:土地建筑房產、公司法、投資并購法律領域。

參考文獻:

[1]習近平:《在中共十八屆四中全會第二次全體會議上的講話》,2014年10月23日。

[2]全國人大常委會辦公廳編著:《人民代表大會制度建設四十年》,中國民主法制出版社1991年版,第102頁。

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